Что за тип документа — доктрина, чью деятельность она регламентирует, и в чем главные отличия современного документа от версии 2015 года рассказала заведующая кафедрой государственного (конституционного) права, профессор Жанна Овсепян.

О Доктринах в России

Доктрина как вид нормативного акта соответствует уровню правового регулирования такого масштаба как «государственная функция». В России последних десятилетий издаются такие однородные доктринам разновидности правовых актов как: стратегии, концепции, прогнозы развития, основы государственной политики. В них устанавливаются направления и целевые ориентиры развития государства, национальные цели и стратегические задачи развития России на долговременный период, формулируются вызовы и угрозы национальной безопасности, принципы государственной политики, приоритеты развития в той или иной сфере государственной деятельности в обозначенный период, задачи органов исполнительной и законодательной власти в период действия Доктрины, а также способы достижения национальных интересов и обеспечения государственного суверенитета России.

«Практика принятия доктрин как вида правового акта, утверждаемого указом Президента Российской Федерации, началась после принятия Конституции РФ 1993 года, поскольку в ней записано, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики. На основе этой нормы Президент обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию (парламенту) Российской Федерации, где основные направления политики излагаются в наиболее широком их  охвате. В то же время издаются политико-правовые акты об основных направлениях политики, также посвященные стратегическому планированию, касающиеся отдельных сфер жизнедеятельности государства, к таковым относятся, в частности, и доктрины. Обращаясь к предшествующей практике издания доктрин, можно назвать указы Президента РФ: «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности» (от 21.01.2020г.), «Об утверждении Доктрины информационной безопасности» (от 05.12.2016г.), «О Военной доктрине» (от 25.12.2014г.), «О доктрине развития российской науки» (от 13.06.1996г.) и некоторых других стратегических документов. Указ об утверждении Морской доктрины, как уже было сказано, был подписан Президентом РФ недавно – 31 июля 2022г.», — рассказала Жанна Овсепян.

О Морской Доктрине

Морская доктрина Российской Федерации — это документ стратегического планирования, политико-правовой акт, в котором излагаются национальные интересы Российской Федерации в сфере освоения пространства и биологических, минеральных и углеводных ресурсов Мирового океана, определены стратегические цели и принципы национальной политики на обозримый период, задачи и способы достижения морских интересов. Морская деятельность и эффективное использование ресурсов и пространств Мирового океана имеют чрезвычайно важное значение для современного государства, для обеспечения экономической независимости и экономического развития страны, роста материального благосостояния населения, экономической и продовольственной безопасности России.

«Морская Доктрина РФ 2022 года содержит положения, касающееся не только военно-морской политики России, но и положения по развитию торгового, транспортного флота, иных, невоенных, гражданских флотов. Предусмотрено значительное увеличение доли судов, работающих под Государственным Флагом России в общем количестве судов мирового флота. Предусмотрено создание на базе российских морских портов современных крупных транспортно-логистических центров, способных обеспечить обработку всего объема морского экспорта и импорта Российской Федерации, развитие портовых мощностей, создания условий для серьезной конкуренции с морскими портовыми комплексами других государств», — рассказала Жанна Овсепян.

Среди приоритетов национальной морской политики в Доктрине 2022 называются: строительство транспортных, рыболовных, научно-исследовательских и иных видов гражданских судов, объектов гражданской техники для отечественных нужд, развитие морских научных исследований, образование и воспитание в сфере морской деятельности, кадровое обеспечение, безопасность мореплавания, медико-санитарное обеспечение морской деятельности, защита и сохранение морской среды, новое качество развития морского туризма и многое другое.

«Особое стратегическое значение в доктрине придаётся развитию морских трубопроводных систем по транспортировке углеводородного сырья, в том числе, добытого на континентальном шельфе РФ. В Морской доктрине 2022 года., в сравнении с Морской доктриной 2015, деятельность по развитию морских трубопроводных систем выделена в качестве самостоятельного функционального направления национальной морской политики РФ. Россия в рассматриваемом документе закрепляет стратегические ориентиры, планы по освоению водных, топливно-энергетических, минеральных, углеводородных и биологических ресурсов Мирового океана, активизации добычи природных ресурсов континентального шельфа РФ, которые Российская Федерация, как суверенное государство, считает приоритетными и возможными, в соответствии с российской Конституцией и международным правом для освоения в интересах национального развития», — отметила Жанна Овсепян.

Профессор Овсепян на основе сравнительного анализа Морской доктрины РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 31.07.2022 с предыдущей одноименной Доктриной 2015 года, ныне утратившей свое действие, сформулировала девять основных нововведений:

1)Расширен понятийный аппарат правового регулирования.

Впервые даны официальные определения таких понятий, как «национальная морская политика РФ», «морская деятельность Российской Федерации», «национальные интересы РФ в Мировом океане», «риски возникновения угроз национальной безопасности РФ в сфере морской деятельности», «вызовы национальной безопасности РФ в мировом океане» и «угрозы национальной безопасности РФ в Мировом океане».

2) Определены главные направления российской региональной морской политики и важные районы (зоны) обеспечения национальных интересов России в Мировом океане.

В Морской доктрине дается определение понятия «районы (зоны) обеспечения национальных интересов России» — это территории, «контроль которых в значительной степени влияет на экономическое развитие, материальное благосостояние и безопасность граждан России». К таким районам (зонам), согласно Доктрине, относятся акватории океанов и морей, прилегающих к побережью России, включая Азовское и Черное море, восточная часть Средиземного моря, Черноморские, Балтийские и Курильские проливы, а также районы прохождения мировых транспортных коммуникаций, в том числе пролегающих вдоль азиатского и африканского побережья.

В Доктрине 2022 раскрывается также понятие «российская национальная региональная морская политика» — она строится исходя из географических и социально-экономических особенностей регионов, а также их геополитической и военно-стратегической значимости для Российской Федерации. В отличие от доктрины 2015 года, в Морской доктрине 2022 на первое место в перечне главных направлений региональной морской политики в Мировом океане поставлены Арктическое и Тихоокеанское направления.

3) Расширены возможности Флота, причем не только Военно-морского, но и транспортного, торгового, рыбопромыслового и научно-исследовательского, специализированных видов флотов (ледокольного, аварийно-спасательного, природоохранного).

К национальным интересам России отнесено развитие кораблестроения и судостроения всех видов флотов. Программируется также развитие Арктической зоны РФ, как стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование, включая полномасштабное освоение континентального шельфа РФ за пределами 200-мильной исключительной экономической зоны РФ. В Доктрине предусмотрено создание условий для развития Северного морского пути в качестве национальной транспортной коммуникации Российской Федерации с учетом возможности его международного использования, обеспечение его конкурентоспособности на мировом рынке.

4) Веско выраженная экономическая и социальная направленность Доктрины.

Провозглашается направленность основных усилий государства в сфере морской деятельности на обеспечение экономической независимости и продовольственной безопасности России. Так, в Доктрине сказано, что основные усилия государства в сфере развития морского транспорта должны быть направлены на создание благоприятной организационно-правовой и экономической среды, способствующей расширению его возможностей и повышению конкурентоспособности, а также на существенное развитие прибрежно-портовой инфраструктуры России, которая сможет обеспечить экономическую независимость и национальную безопасность.

Планируется усилить технологическую оснащенность российских морских портов, построить и модернизировать их терминалы, подвести к ним новые железнодорожные пути и автомобильные дороги. В целях национальной морской политики фигурируют создание условий для стимулирования сдачи российскими рыбопромысловыми судами добытых биоресурсов на отечественные рыбразрабатывающие предприятия, а также создание новых рабочих мест и социальное развитие морских территорий РФ.

5) Программируется новый масштаб осуществления научно-исследовательской деятельности, устанавливаются приоритетные направления морских исследований.

Научные исследования являются одним из пяти основных функциональных направлений морской деятельности, выделяемых в Морской доктрине. Согласно Доктрине 2022, морские научные исследования направлены на получение системных знаний о Мировом океане, его биологической продуктивности, минеральных ресурсах и возможности их использования, а также о природных и техногенных процессах, происходящих на его дне, в недрах, водной толще, на поверхности, в атмосфере над ним, на антропогенных объектах в Мировом океане, в интересах снижения возможного ущерба от морских природных и техногенных катастроф.

6) Программируется расширение масштабов и видового разнообразия морской деятельности.

В перечень Доктрины 2022, вошли как виды морской деятельности из старой Доктрины — судостроение, кадровое обеспечение, морское образование и воспитание, информационное обеспечение морской деятельности, — так и новые, прежде не выделявшиеся в отдельные виды морской деятельности: безопасность мореплавания, медико-санитарное обеспечение морской деятельности, обеспечение безопасности объектов морской инфраструктуры, борьба с морским пиратством и терроризмом. В расширенном объеме формулируется программа обеспечение экологической безопасности морской среды, сохранения и восстановления морских экосистем.

Планируется активное участие Российской Федерации в деятельности международных организаций, формирующих международные нормы и стандарты функционирования морского транспорта в Мировом океане, актуализация действующих норм международного права в сфере морского транспорта и подготовка новых норм с учетом национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане и Каспийском море.

7) Сокращение норм, касающихся характеристики приоритетов развития военно-морской деятельности.

В Доктрине 2022 дана общая характеристика понятия военно-морской деятельности – как деятельности государства «по предотвращению агрессии против Российской Федерации, реализации и защите ее национальных интересов в Мировом океане» взамен 11 пунктов, раскрывавших это понятие в Доктрине 2015. Кроме того, закреплена отсылочная норма: «Военно-морская деятельность осуществляется в соответствии с основами государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности, утверждаемыми Президентом Российской Федерации». Таким образом, помимо Морской доктрины, следует ожидать принятия указа Президента РФ «Об утверждении основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности».

8) Расширенно излагаются положения о Мобилизационной подготовке и мобилизационной готовности в сфере морской деятельности, что важно в случае военных угроз безопасности России.

Мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности имеют стратегически важное значение для повышения военно-морского потенциала Российской Федерации и направлены на обеспечение ввода в состав Вооруженных Сил Российской Федерации заранее подготовленных гражданских судов и экипажей, а также на подготовку объектов морской деятельности к функционированию в военное время. Сформулированы приоритетные направления совершенствования мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности в сфере морской деятельности РФ.

9) Назначены ответственные за исполнение Доктрины лица

В качестве субъектов госуправления морской деятельностью в морской доктрине указаны не только органы госвласти РФ и субъектов РФ, не только уполномоченные органы управления, но и юридические лица, обладающие публично правовыми функциями, государственные корпорации и институты гражданского общества.

«В Доктрине 2022 года, в сравнении с предыдущей Морской доктриной – 2015 года, регулируются не только основы государственного управления  морской деятельностью, но и впервые в предмет регулирования включены положения о задачах органов государственной власти, иных государственных органов в сфере реализации основных положений Морской доктрины. Согласно анализируемой  Доктрине: «Проведение эффективной национальной морской политики и активизация морской деятельности являются одним из приоритетов Российской Федерации в XXI веке и требуют консолидации усилий всех органов государственной власти Российской Федерации, научного, научно-образовательного и предпринимательского сообщества, включая малый и средний бизнес, по формированию благоприятного правового, инвестиционного и делового климата в сфере морской деятельности» (ст. 101). Доктрина отражает особенности геополитической ситуации в современном мире, такие как обострение международной конкуренции, стремление национальных государств к отстаиванию суверенитетов и переход от однополюсного к многополюсному миру. Сохранение за Российской Федерацией статуса великой морской державы, согласно доктринальной интерпретации, предполагает ее деятельность, направленную на поддержание стратегической стабильности в Мировом океане, усиление национального влияния и развитие взаимовыгодных партнерских отношений в сфере морской деятельности в условиях формирующегося полицентрического мира», — подытожила Жанна Овсепян.